GOÄ-/GOZ Make-or-Buy Assessment — Kompaktfassung

1. Management Summary

Rn. 1Die Frage, ob das Land Niedersachsen das GOÄ-/GOZ-Prüfmodul beim Marktführer beschafft oder in Eigenentwicklung weiterführt, trägt juristische, wirtschaftliche und strategische Aspekte. Die Antwort der vorliegenden Einschätzung lautet: Die Eigenentwicklung fortsetzen und gezielt um Heilfürsorge, BEMA-Z und GOÄneu-Readiness erweitern (Szenario C).

Rn. 2Die Empfehlung stützt sich auf drei tragende Gründe:

1. Heilfürsorge: Der Auftrag des NLBV umfasst Beihilfe (NBhVO) und die freie Heilfürsorge (NBG §§224/224a mit Runderlass). Kein öffentlich sichtbares Marktprodukt bildet die Heilfürsorge als Prüfkomponente ausdrücklich ab; ZABAS BeiPro ist auf Beihilfe ausgerichtet (Rn. 12–14).
2. Marktlage: Der deutsche Beihilfe-Prüfmarkt wird faktisch durch ein Produkt dominiert. Die bayerische Leitvergabe 2024 wurde im Verhandlungsverfahren ohne Aufruf zum Wettbewerb geschlossen — eine Ausnahme, die nach §14 Abs. 4 VgV nur bei technischen Gründen zulässig ist. Das ist ein starkes Signal für Monopolpreisrisiko auf der Buy-Seite (Rn. 15–18, 26).
3. Wirtschaftlichkeit: Der Vergleich der 5-Jahres-TCO zeigt Szenario C (Make-erweitert, orientierungsweise ca. 4,7 Mio EUR) deutlich unter Szenario A (Buy-pur, ca. 8,1 Mio EUR). Die Eigenentwicklung begründet zudem Eigentum an Regelstand, Daten und Know-how (Rn. 27–32).

2. Fragestellung und Prüfrahmen

Rn. 3Das NLBV führt das eBeihilfe-Verfahren und die Heilfürsorge-Bearbeitung. In beiden Pfaden sind Arztrechnungen nach GOÄ und GOZ auf Korrektheit, Plausibilität der Steigerungsfaktoren (§5 Abs. 2 GOÄ/GOZ), Kombinationsverbote, Häufigkeitsregeln und Doppeleinreichungen zu prüfen.

Rn. 4Gegenstand des Assessments: Der GOÄ-/GOZ-Prüfkern einschließlich LLM-gestützter Begründungsanalyse und periodenfübergreifender Duplikaterkennung. Nicht Gegenstand: das Beihilfe-Fachverfahren selbst — dort bleibt samba das System of Record.

Rn. 5Die Entscheidung wird entlang fünf gewichteter Dimensionen geprüft (siehe Rn. 34):

• Fachliche Abdeckung inkl. Heilfürsorge (25 %)
• Rechtskonformität (EU AI Act, DSGVO, §203 StGB, NBG §95 Abs. 4 — 25 %)
• Wirtschaftlichkeit / TCO über 5 Jahre (20 %)
• Strategie und Daten-Hoheit (20 %)
• Reifegrad und operative Risiken (10 %)

3. Normhierarchie und Prüfrahmen

Rn. 6Die rechtliche Grundlagenbewertung liegt in der Rechtlichen Würdigung zur Gesetzeshierarchie (Version 1.2) und der Rechtlichen Einschätzung v3 vor. Für die Make-or-Buy-Frage sind folgende Normen zentral:

Rn. 7Anhang III Nummer 5 Buchstabe a der KI-Verordnung benennt als Hochrisiko-Systeme ausdrücklich solche, die „von Behörden oder im Namen von Behörden verwendet werden sollen, um zu beurteilen, ob natürliche Personen Anspruch auf grundlegende öffentliche Unterstützungsleistungen und -dienste haben“ (Quelle src-013; Erwägungsgrund 58, src-014). Die Beihilfe- und Heilfürsorge-Prüfung fällt darunter — unabhängig von Make oder Buy.

4. Aktueller Implementierungsstand (Make-Seite)

Rn. 8Das Repository enthält ein eigenständiges Prüfmodul (goaegoz-tool/), das nicht nur Konzept oder Folie ist: Es läuft als FastAPI-Dienst mit statischer Weboberfläche, lädt beim Start die vollständigen Referenzdateien (GOÄ/GOZ), hält Ausschlusspaare und Annotationen im Speicher vor und stellt REST-Endpunkte für Prüfung und Rechnungshistorie bereit. Im Produktivbetrieb ist der Dienst über die bestehende Reverse-Proxy-Kette erreichbar; für diese Bewertung zählt der funktionale Umfang im Code, nicht die Marketingreife der Oberfläche.

Technische Architektur (Ist-Stand): Einstieg app/main.py mit Lifespan-Initialisierung: Laden der Referenzdaten (app/reference/loader.py), optionaler GOÄneu-Parallel-Stub, Einlesen von Kurz-Kontext aus dem legal-vault/ für Normhinweise, Initialisierung eines SQLite-basierten History-Stores für periodenübergreifende Duplikatsuche. Router: app/routers/check.py (Positionsprüfung, Eingaben CSV/JSON/Markdown/Bild mit Vision-Pfad), app/routers/history.py (Abgleich gegen frühere Rechnungen). Gesundheits-Endpunkt /health signalisiert, ob Referenzdaten geladen sind. Statische Dateien unter goaegoz-tool/static/ liefern die Bedienoberfläche; lokaler Dev-Port ist 8009 (vgl. README im Modul).

Deterministische Regelengine: Vor jedem LLM-Schritt wertet der Dienst Regeln aus den JSON-Referenzen aus: Zifferngültigkeit, GOZ-Ausschlusspaare, Häufigkeits- und Grundleistungsabhängigkeiten, Steigerungsfaktoren mit dokumentierten Schwellen (app/config.py). Die Zähler in der folgenden Tabelle stammen aus den eingecheckten Referenzdateien und dem laufenden Loader — sie sind damit reproduzierbar, nicht Schätzung.

LLM-Schicht: Für die in § 5 Abs. 2 GOÄ/GOZ geforderte inhaltliche Bewertung von Begründungstexten nutzt app/services/analyzer.py ein Sprachmodell über OpenRouter (konfigurierbare Modell-ID, API-Key aus Umgebung). Bildliche Eingaben laufen über dasselbe Gateway (Vision-Modell). Damit ist die Make-Seite beim Prüfkern nicht regelbasiert allein, sondern bereits mit erklärbarem LLM-Zusatz produktiv im Sinne des Repositories — mit den üblichen Betriebsfolgen (Kosten, Latenz, Monitoring).

Abgrenzung zum Gesamtprodukt chacha: Die vier fachlichen Hauptpfade (Arztrechnung, Rezept, Hilfsmittel, Krankenhaus) werden in Temporal und der DSL-Regelkette gefahren; das goaegoz-tool ist ein spezialisiertes Konformitäts-Werkzeug für GOÄ/GOZ-Positionen mit eigener UI. Integrationen in das Fachverfahren (Persistenz, Vorprüfung vor Sachbearbeiter-Freigabe) sind teils noch Ausbau (siehe OL-Verweise unten); die Codebasis für Prüfung und Historie liegt jedoch vor.

Die folgenden Kennzahlen belegen den Reifegrad des implementierten Stands (Stand Dokument):

Rn. 9Die Reifegradklasse für die vier Hauptpfade des Gesamtprodukts ist assistiert. Für Routinerechnungen mit einstelliger Ziffernanzahl und unstrittigem Faktor ≤ 2,3 ist die technische Voraussetzung für Dunkelverarbeitung noch nicht erfüllt; sie hängt von den offenen Baustellen (Rn. 10) und einem dokumentierten Qualitätsnachweis ab. Unabhängig davon belegt der obige Implementierungsstand, dass der GOÄ/GOZ-Prüfkern bereits als lauffähige Software vorliegt — nicht als reine Projektskizze.

Rn. 10Offene Baustellen sind im Open-Loops-Register verankert, hier nur als Kurzverweise: amtliche GOÄ-Fassung (OL-006 — Referenz GOÄ amtlich), GOÄneu-Stufe 1 (OL-068 — GOÄneu Schema), Fach-Review Häufigkeiten/Orphan-Addons (OL-069 — Fach-Review Regeln), samba-Integration Duplikaterkennung (OL-074 — samba Duplikate). Unit-Tests im Tool-Paket sind lückenhaft; Integrationstests decken die DSL-Regelkette des Gesamtstacks ab. Detaillierte OL-Texte und Status siehe Register; Nachlieferung auf Anforderung wie unter Geltungsbereich beschrieben.

5. Marktübersicht (Buy-Seite)

Rn. 11Die Marktrecherche am 20. April 2026 erfasst vier Segmente mit je zwei bis drei Kernanbietern (Quellen: assessments/sources/sources.jsonl, 22 Einträge).

5.1 Segment A — Beihilfe-Prüfung

Rn. 12ZABAS® / ZABAS BeiPro — Hersteller Global Side (heute Teil der msg insurance suite); Vertrieb für Beihilfestellen über die AKDB-Tochter Beihilfe-Service GmbH. Modular aufgebaut (GOÄ, GOZ, PZN, Heilmittel, Pflege, Unfall). Eingesetzt in Bayern, Sachsen, Thüringen (Quellen src-001, src-003, src-004, src-005, src-006). Dies ist der einzige am deutschen Markt etablierte Anbieter mit nachgewiesenem öffentlichen Auftragsvolumen für Beihilfe-Prüfung.

5.2 Segment B — Verwandte Prüfprodukte (keine direkte Beihilfe-Vertriebsrichtung)

Rn. 13MediCheck (MediClaim) — KI-basiert, 12 automatisierte Prüfschritte, Branchen-Benchmark über 300.000 Abrechnungen; Produktfokus: ärztliche Stellungnahmen für Versicherte und PKV (src-011). EASYGOÄ (DGPAR) — Privatabrechnungssoftware für Leistungserbringer, nicht Kostenträger (src-010, src-021). T2med — Praxis-Informationssystem mit GOÄ-Regelwerk während der Leistungserfassung; Haftungsausschluss des Anbieters für Datenqualität (src-009).

5.3 Segment C — Enterprise-Claims-KI

Rn. 14Shift Technology — KI-Plattform für Krankenversicherer mit Betrugserkennung und Claims-Management; weltweit über 50 Mio Versicherte, über 100 Mrd EUR analysierte Schadenkosten (src-007, src-008). Marktadressierung: PKV; eine dokumentierte Beihilfe-Implementation ist nicht öffentlich belegbar. adesso in|sure Health Claims — PKV-Claims-Plattform mit automatisierter Leistungsprüfung; ohne dokumentiertes Beihilfe-Modul (src-012). Bitmarck — Kernsoftware für GKV; kein dokumentierter Beihilfe-/GOÄ-Bezug.

5.4 Leitmarkt-Referenzauftrag

Rn. 15Die bayerische Vergabe 2024 ist der zentrale öffentliche Referenzwert (src-003):

Rn. 16Die gewählte Verfahrensart ist nach §14 Abs. 4 Nr. 2 lit. b VgV zulässig, wenn aus technischen Gründen nur ein Anbieter in Betracht kommt — ein starker Indikator für eine Quasi-Monopolstellung von ZABAS im deutschen Beihilfe-Prüfmarkt.

Rn. 17Keiner der identifizierten Anbieter bewirbt öffentlich eine Heilfürsorge-Unterstützung nach NBG §§224/224a. Keiner bewirbt eine dokumentierte GOÄneu-Readiness 2027 mit Zeitplan (Stand 20. April 2026; Quellen src-017, src-018).

6. Feature-Vergleich (kompakt)

Rn. 18Die vollständige Feature-Matrix mit 45 Kriterien liegt im Arbeitsdokument (Abschnitt 6). Die folgende Kompaktfassung fokussiert auf 12 Kernkriterien:

Rn. 19Die Matrix zeigt einen strukturellen Vorteil der Make-Option in den Dimensionen Heilfürsorge, offene Erklärbarkeit und Exit. Die Buy-Option ist im GOÄ-/GOZ-Kern vergleichbar und bei BEMA-Z und Heilmittel-Zusätzen aktuell breiter.

7. Juristische Dimension

7.1 Vergaberecht

Rn. 20Ein Drittanbieter-Erwerb überschreitet die EU-Schwellenwerte (221.000 EUR netto für Liefer- und Dienstleistungen, Stand 2026) deutlich; auf Niedersachsen hochgerechnet liegt das erwartete Volumen im klar EU-pflichtigen Bereich (siehe Rn. 27). Die bayerische Vergabe 2024 wurde im Verhandlungsverfahren ohne Aufruf zum Wettbewerb geführt — zulässig nur bei technischen Alleinstellungsgründen. Für Niedersachsen folgt: Ein offenes Verfahren hätte mangels vergleichbarer Bieter im Beihilfe-Prüfsegment begrenzten Nutzen.

Rn. 21Eine In-house-Vergabe nach §108 GWB an einen externen Anbieter wie die Beihilfe-Service GmbH ist nicht möglich, da die drei Kriterien (Kontrolle durch Niedersachsen, Wesentlichkeit > 80 %, keine private Kapitalbeteiligung) nicht erfüllt sind. Die Eigenentwicklung innerhalb der Landesverwaltung ist naturgemäß In-house-kompatibel und vergaberechtsfrei (Quelle src-016).

7.2 DSGVO

Rn. 22Der Buy-Pfad erfordert einen Auftragsverarbeitungsvertrag nach Art. 28 DSGVO, TOM-Dokumentation nach Art. 32 DSGVO, ein Verarbeitungsverzeichnis nach Art. 30 DSGVO und — bei Subunternehmern außerhalb des EWR — ein Transfer Impact Assessment. Für ZABAS (DE-Sitz) entfällt die Drittlands-Erstprüfung in erster Annäherung; die Prufung verbleibt bei der Subunternehmer-Landschaft. Für beide Pfade ist eine vollständige DSFA nach Art. 35 DSGVO erforderlich (Betrachtung bei Buy umfasst die Lieferkette zusätzlich).

7.3 §203 StGB (Fassung seit 2017)

Rn. 23Der Tatbestand des §203 StGB unterscheidet zwei Ebenen: Abs. 2 (Offenbarung durch Amtsträgerinnen und Amtsträger) erfasst die Beschäftigten der Beihilfestelle selbst und gilt in Make und Buy unverändert. Abs. 3 und 4 ermöglichen die Einbeziehung sonstiger mitwirkender Personen (insbesondere externer Dienstleister im Buy-Pfad) seit der Reform 2017, wenn Auswahl, schriftliche Geheimhaltungsverpflichtung und Überwachung nachweisbar sind (Quelle src-020). Die Weitergabe von geschützten Daten (ärztliche Rechnungsinhalte, Diagnosen) an Drittanbieter ist deshalb nur im Buy-Pfad relevant; dort verlagert sie zusätzliche Kontrollpflichten auf das Land, während die strafrechtliche Verantwortung der Amtsträgerinnen und Amtsträger nach Abs. 2 erhalten bleibt.

7.4 EU AI Act — Art. 14 und Anhang III Nummer 5 Buchstabe a

Rn. 24Die Hochrisiko-Einstufung trifft das Prüfmodul unabhängig vom Anbieter. Pflichten: wirksame menschliche Aufsicht (Art. 14), Daten-Governance (Art. 10), Protokollierung (Art. 12), Transparenz (Art. 13). Die Rubber-Stamping-Problematik aus EuGH C-634/21 (SCHUFA, 7. Dezember 2023) verhindert eine rein formale menschliche Bestätigung (Quelle src-015). Der Make-Pfad kann die Offenlegung der Regeln im Repository nachweisen; der Buy-Pfad verlagert diese Nachweisführung in die Lieferkette (Anbieter-Erklärung, Drittbericht, Zertifikat).

7.5 NBG §95 Abs. 4 — vollständige Antragsentsprechung

Rn. 25Die Rechtsvorschrift gilt anbieterunabhängig. Die technische Umsetzung — keine Teilablehnung in der Dunkelverarbeitung — ist im Make-Pfad durch die explizite DSL-Routing-Logik nachweisbar; im Buy-Pfad durch Anbieter-Konfiguration mit Abweichungsprotokoll.

7.6 Amtshaftung

Rn. 26Art. 34 GG i. V. m. §839 BGB bleibt beim Land. Der Rückgriff auf den Drittanbieter bei Pflichtverletzung ist vertragsabhängig; AVV-Standardklauseln begrenzen die Haftung häufig auf die Jahreslizenzsumme. Die Make-Option vereinheitlicht Verantwortung und Ausführung.

8. Wirtschaftliche Dimension

Rn. 27Die TCO-Abschätzung über 5 Jahre nutzt die bayerische Vergabe 2024 als Marktpreis-Referenz (ca. 1,54 Mio EUR / Jahr für die Module GOÄ + GOZ + PZN). Für GOÄ + GOZ allein werden — orientierungsweise — 1,0 bis 1,2 Mio EUR / Jahr angenommen. Sämtliche Werte sind Orientierungsgrößen; belastbare Angebote werden über OL-085 — Lizenz-Benchmarks — eingeholt (Details zum OL im Register; Nachlieferung möglich).

Rn. 28Die Spanne zwischen den Szenarien (ca. 3,4 Mio EUR über 5 Jahre) ist signifikant, aber nicht der einzige Entscheidungsfaktor. Nicht monetarisiert sind: Werterhalt durch Eigentum am Regelstand; Opportunitätskosten der internen Bindung; Skill-Aufbau im öffentlichen Sektor; Pflege-Exposure bei Marktveränderungen. Für die formale Entscheidungsvorlage ist eine Vollrechnung nach Landeshaushaltsrecht (LHO) erforderlich (OL-085 — Lizenz-Benchmarks).

9. Strategische Dimension

Rn. 29Drei strategische Aspekte tragen über die wirtschaftliche Betrachtung hinaus:

• GOÄneu-First-Mover (C-005): Rund 5.500 neue Gebührennummern, Wegfall der Steigerungsfaktoren, neue Leistungsbereiche (Telemedizin, Palliativmedizin). Wer die Umschaltung im eigenen Repository versioniert, vermeidet die marktsuche gleichzeitiger Neulizenzierung.
• Heilfürsorge-Abdeckung: chacha bildet den HFB-Pfad bereits in der DSL-Regelkette ab (gleichwertige Ausgestaltung zum Beihilfepfad). Der Buy-Pfad erfordert Einzelparametrisierung durch den Anbieter (kein dokumentiertes Standardprodukt).
• Daten-Hoheit und samba-Integration: Belege verbleiben im Landesnetz; die Vision-LLM-Verarbeitung über OpenRouter wird per AVV (OL-060 — OpenRouter AVV) und DSFA behandelt. Im Buy-Pfad ist für jede Belegübermittlung eine vertragliche Datenflussregelung erforderlich.

10. Risiken Make vs. Buy (Übersicht)

Rn. 30Die im Entscheidungsbaum genannten Risiken wirken auf die Empfehlung unterschiedlich:

Rn. 31Make-Risiken sind aktiv gestaltbar (Doku-Co-Evolution, Entwicklungs-Ökosystem mit mehreren Partnern, verbindliche Architekturdokumentation im Repository). Buy-Risiken sind wesentlich vertraglich zu sichern und liegen außerhalb der direkten Kontrolle des Landes.

11. Entscheidungsmatrix und Empfehlung

Rn. 32Skala 1–10, höher ist besser. Die Gewichte sind offen und durch die Leitung zu justieren; die Rangfolge bleibt in Sensitivitätsrechnungen stabil, solange die Dimension „Strategie und Daten-Hoheit“ mindestens 10 % und die Dimension „Wirtschaftlichkeit“ mindestens 15 % Gewicht erhält.

11.1 Nächste Schritte

1. Interne Abstimmung im NLBV-Auftraggeberkontext zur weiteren Verwendung dieser Vorlage.
2. OL-085 — Lizenz-Benchmarks bearbeiten: formale Angebotsanfragen an ZABAS BeiPro / msg insurance suite / MediCheck zur Härtung der TCO-Basis (OL-Details im Register; Nachlieferung möglich).
3. Matrix mit belastbaren Preisen aktualisieren.
4. Bei Bestätigung der Empfehlung: OL-068 — GOÄneu Schema, OL-069 — Fach-Review Regeln und OL-074 — samba Duplikate priorisieren; Aufnahme in die Quartalsplanung.

12. Anhang

12.1 Disclaimer

Rn. 33Dieses Dokument ist ein Assessment im Sinne einer internen Argumentationsgrundlage; es ist keine anwaltliche Bewertung und ersetzt keine abschließende juristische Prüfung im Auftraggeberkontext. Marktaussagen sind mit Quellen und Abrufdatum belegt; Lizenzpreise sind Orientierungsgrößen aus öffentlichen Vergabeunterlagen und werden über OL-085 — Lizenz-Benchmarks durch konkrete Angebotsanfragen gehärtet.

12.2 Quellenverzeichnis (Auszug)

Vollständige Liste mit Abrufdatum unter assessments/sources/sources.jsonl. Kernquellen:

• src-003 — Vergabebekanntmachung CRP Beihilfe Bayern 2024 (ZABAS, 6,15 Mio EUR / 4 Jahre)
• src-004, src-005, src-006 — AKDB-Newsroom, BayBAS, Beihilfe-Service GmbH
• src-013, src-014 — EU AI Act Anhang III Nummer 5 Buchstabe a und Erwägungsgrund 58
• src-015 — EuGH C-634/21 (SCHUFA, Rubber-Stamping)
• src-016 — §108 GWB Inhouse-Vergabe
• src-017, src-018 — GOÄneu BÄK/PKV-Einigung 2024
• src-019 — NBG §95 Abs. 4
• src-020 — §203 StGB Reform 2017

12.3 Weiterführende chacha-Dokumente

• Arbeitsdokument v1 — ausführliche Fassung mit 45-Kriterien-Matrix, TCO-Tabellen, Kurz-DSFA
• Rechtliche Einschätzung v3 — kompakte Einschätzung NBhVO/HFB
• Rechtliche Würdigung zur Gesetzeshierarchie — dogmatische Subsumtion mit Randziffern
• Architekturübersicht
• Open Loops — OL-006, OL-060, OL-061, OL-068, OL-069, OL-074, OL-085